消防审图并入住建部

2020-01-09 00:00



2018年9月13日,中央办公厅正式发文(厅字2018第58号),将公安部指导建设工程消防设计审查职责划入住房和城乡建设部,涉及消防部队相关人员编制的划转待转隶后另行核定。

文件如下:


历史回顾:

  1. 消防编制:应急管理部职能配置,内设机构和人员编制规定(2018年8月)

  2. 政策动态:关于深入推进审批服务便民化的指导意见

  3. 消防审图:工程建设审批,时限怎样减半

  4. 工程建设项目审批制度改革上海试点方案


部局解读1:

住房和城乡建设部工程建设项目审批制度改革
工作领导小组办公室有关负责人答记者问(国办发〔2018〕33号)


1.问:为什么要开展工程建设项目审批制度改革,请介绍一下工程建设项目审批制度改革试点的背景情况?


  答:党中央、国务院始终高度重视创造良好营商环境和“放管服”改革有关工作。习近平总书记多次强调,要清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,激发各类市场主体活力,实施高水平的贸易和投资自由化便利化政策,营造稳定公平透明、可预期的营商环境。李克强总理指出,营商环境就是竞争力,就是生产力;推动经济发展的着力点要由“抓项目”转向“抓环境”,把“放管服”改革向纵深推进。韩正副总理多次作出批示,并召开会议研究部署相关工作。


  近年来,各有关方面深入推进“放管服”改革,在方便企业和群众办事创业,有效降低制度性交易成本,加快转变政府职能和工作作风等方面取得了明显成效。但也要看到,当前工程建设项目审批手续多、办事难、耗时长等问题仍比较突出。

2017年我国在世界银行《全球营商环境报告》中整体排名78位,其中“办理建筑许可”指标位列172位,在10个评价指标排序中列最后。

今年1月国务院常务会议部署要求住房城乡建设部牵头负责提升办理建筑许可指标排名专项行动,推进工程建设项目审批制度改革。3月5日,李克强总理在《政府工作报告》中明确提出“工程建设项目审批时间再压减一半”的要求。韩正副总理多次听取工程建设项目审批制度改革工作汇报,对做好改革工作作出明确指示,要求住房和城乡建设部以推进政府治理体系和治理能力现代化为目标,切实抓好工程建设项目审批制度改革,选择部分城市开展改革试点;要全流程、全覆盖地实施改革,尽快形成全国统一的工程建设项目审批和管理体系。


  5月14日,国务院办公厅下发了《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发〔2018〕33号,以下简称《通知》),决定在北京市、天津市、上海市、重庆市、沈阳市、大连市、南京市、厦门市、武汉市、广州市、深圳市、成都市、贵阳市、渭南市、延安市和浙江省等16个地区开展工程建设项目审批制度改革试点。


  2.问:《通知》要求“对工程建设项目审批制度进行全流程、全覆盖改革”,请问什么是“全流程、全覆盖”?


  答:“全流程”,指的是在审批流程上,改革涵盖工程建设项目审批全过程,从立项一直到竣工验收和公共设施接入服务。“全覆盖”,指的是在工程项目类别上,覆盖房屋建筑和城市基础设施等工程,除了特殊工程和交通、水利、能源等领域的重大工程以外,都要纳入改革范围,既包括政府投资工程,也包括社会投资工程;在办理事项上,既覆盖用地预审、工程规划许可、施工许可、环境影响评价、节能审查等行政许可事项,又覆盖设计方案审查、施工图审查、供水、供热、供气等技术审查、中介服务、市政公用服务以及备案等所有类型事项。


  3.问:这次改革的主要目标是什么?


  答:《通知》对此次改革试点提出了明确目标要求。2018年,试点地区建成工程建设项目审批制度框架和管理系统,按照规定的流程,审批时间压减一半以上,由目前平均200多个工作日压减至120个工作日。2019年,总结推广试点经验,在全国范围开展工程建设项目审批制度改革,上半年将审批时间压减至120个工作日,试点地区审批事项和时间进一步减少;地级及以上城市建成工程建设项目审批制度框架和管理系统。2020年,基本建成全国统一的工程建设项目审批和管理体系。


  4.问:这次改革提出要统一审批流程,请问审批流程为什么要统一,如何统一?


  答:工程建设项目审批手续复杂,涉及部门多,办事难、办事慢、多头跑、来回跑等问题较为突出,审批效率不高。产生这些问题的一个重要原因就是工程建设项目审批流程不规范、不科学、不统一,前置审批、串联审批事项太多,有的地区还存在审批事项互为前置的现象。这次改革提出,要彻底改变过去串联审批、多头审批的模式,打破部门藩篱,重新梳理设计统一的工程建设项目审批流程,大力推行并联审批,全面提高审批效能。


  这次改革按照工程建设程序将工程建设项目审批流程划分为项目立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段。

其中,

立项用地规划许可阶段主要包括项目审批核准备案、选址意见书核发、用地预审、用地规划许可等。


工程建设许可阶段主要包括设计方案审查、建设工程规划许可证核发等。施工许可阶段主要包括消防、人防等设计审核确认和施工许可证核发等。


竣工验收阶段主要包括规划、国土、消防、人防等验收及竣工验收备案等。其他行政许可、涉及安全的强制性评估、中介服务、市政公用服务以及备案等事项纳入相关阶段办理或与相关阶段并行推进。每个审批阶段要确定一家牵头部门,由牵头部门组织协调各相关部门开展审批,并在规定时限内完成。


  同时,考虑到房屋建筑工程、市政工程、交通工程、水利工程等不同工程类型、政府投资和社会投资等不同投资类别以及不同规模大小的工程在审批事项方面不尽相同,试点地区要在规定的基本流程基础上,进一步分类细化审批阶段和事项,加快构建流程最优、用时最短、办事最方便的审批流程。


  此外,《通知》还提出要简化社会投资的中小型工程建设项目审批,世界银行办理建筑许可指标的样本就是社会投资的小型工程。此前,北京、上海在优化办理建筑许可指标排名专项行动中都针对社会投资的中小型工程提出了很好的改革措施,试点地区要根据本地情况,对于技术简单、公共安全影响较小的社会投资中小型项目,尽量减少不必要的评估评审事项,缩短审批时间。


  5.问:工程建设项目审批事项和环节很多,饱受社会诟病,请问这次改革如何精简审批事项和环节?


  答:这次改革提出,要通过“减、放、并、转、调”等措施,大幅精简审批事项和环节,做到能减就减、能放就放、能并就并、能转就转、能调就调。

  一是“减”,精减审批事项和条件。全面梳理工程建设项目所有审批事项,查清底数,对审批事项的合法性、合理性和必要性进行深入分析,对于不合法、不合理、不必要的审批事项和前置条件,一律取消。对于确需保留的事项,要减少审批前置条件,并制定审批事项清单向社会公布,做到清单以外无审批。《通知》明确提出取消施工合同备案、建筑节能设计审查备案等事项;社会投资的房屋建筑工程,建设单位可以自主决定发包方式。


  二是“放”,下放审批事项。要从实际出发,按照方便企业和群众办事的原则,研究制定下放或委托下级机关审批的改革措施。下放审批事项要统筹兼顾,做好配套衔接,同步下放相关事项,并确保下级机关接得住、管得好。


  三是“并”,合并办理审批事项。由同一部门实施的管理内容相近或者属于同一办理阶段的多个审批事项,应当整合为一个审批事项。《通知》提出推行联合勘验、联合测绘、联合审图、联合验收。将消防、人防等设计审查并入施工图设计文件审查,采取政府购买服务的方式,委托一家施工图审查机构依据有关技术标准规范同步开展审查,相关部门不再单独进行技术审查。规划、国土、消防、人防、档案、市政公用等专项验收要实行限时联合验收,由建设单位一次性向牵头部门申请,牵头部门协调各相关部门在规定时间内完成验收,统一出具验收意见,验收过程要做到依据的图纸统一、依据的标准统一。对于验收涉及的测量工作,实行“一次委托、统一测绘、成果共享”。


  四是“转”,转变管理方式。将能够用征求相关部门意见方式替代的事项,转变为政府内部协作事项。建设工程规划许可证核发时一并进行设计方案审查,由发证部门征求相关部门和单位意见,其他部门不再对设计方案进行单独审查。推进申请后评审向申请前服务转变,对地震安全性评价、地质灾害危险性评估、环境影响评价、节能评价等事项,推行由政府统一组织实行区域评估,将评估结果作为项目建设条件提出,进一步简化相关环节,提高审批效率,减轻企业负担。


  五是“调”,调整审批时序。要完善制度设计,让审批时序更加符合工作实际,更加合理。落实取消下放行政审批事项有关要求,将环境影响评价、节能评价、地震安全性评价等评价事项不再作为项目审批或核准条件。将供水、供电等市政公用基础设施报装提前到施工许可证核发后办理。探索可以将用地预审意见作为使用土地证明文件申请办理建设工程规划许可证,用地批准手续在施工许可前完成即可。


  6.问:什么是告知承诺制?如何推行这项制度?


  答:所谓告知承诺制,一方面先由政府告知建设单位具体的建设要求,再由建设单位承诺按照建设要求和国家标准进行建设。建设单位按照要求作出书面承诺的,审批部门直接作出审批决定。另一方面,政府部门要加强事中事后监管,对于实行告知承诺制的审批事项,审批部门应当在规定时间内对申请人履行承诺的情况进行检查,监督建设单位切实履行承诺。这次改革要求,对可以通过事中事后监管能够纠正,而且不会产生严重后果的审批事项,都可以实行告知承诺制。试点地区要及时公布实行告知承诺制的审批事项清单和具体要求。


  在工程建设项目审批中推行告知承诺制改革,有利于转变政府职能,以法治政府建设推动法治社会建设,推进政府由无限政府向有限政府转变,有利于加快工程建设项目审批速度,让项目早落地、早开工,让企业和群众获得更多便利。


  当然,推行告知承诺制的同时,政府必须要加强事中事后监管,特别是要加大对申请人履行承诺情况的监督检查力度。对于检查发现申请人未履行承诺的,要及时撤销行政审批决定并追究申请人的相应责任。同时,要将申请人不履行承诺的不良行为向社会公开;情节严重的,要列入“黑名单”,实施信用惩戒。


  7.问:这次改革提出要完善审批体系,具体内容有哪些?


  答:完善的审批体系是确保工程建设项目审批制度改革成功的必要条件和重要保障。审批体系主要包括“五个一”,即“一张蓝图、一个系统、一个窗口、一张表单、一套机制”。


  一是“一张蓝图”统筹项目实施。所谓“一张蓝图”就是以城市发展战略为指引,统筹国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地规划、生态环境保护规划等所有涉及空间资源和要素配置的规划,统一各类图纸坐标系,消除规划差异矛盾,通过信息化手段,在一张图上共同划定各类控制线,构建统一的空间规划管理信息,形成覆盖城市空间的“一本规划”“一张蓝图”。所有的工程建设项目都依据这张蓝图实施,各部门在项目生成策划阶段根据“一张蓝图”,协调提出发展、空间、生态等各方面的意见,解决后期建设条件矛盾的问题,并作为后期项目审批依据,加速项目生成落地。“一张蓝图”是所有工程建设项目的起点,是实现并联审批、加强部门协调、提高审批效能的基础,是这次改革的关键,也是难点。


  二是“一个系统”实施统一管理。当前很多审批部门都建立了各自的审批信息系统,但各部门的审批系统往往都互不联通,信息孤岛问题突出,各审批部门的审批行为也无法得到有效监管。这次改革提出要在国家和地方现有信息平台基础上,整合形成“横向到边、纵向到底”的工程建设项目审批管理系统,覆盖各部门和市、县、区、乡镇(街道)各层级,实现统一受理、并联审批、实时流转、跟踪督办、信息共享。审批管理系统要与“多规合一”业务协同平台、各部门审批管理系统等信息平台互联互通,做到审批过程、审批结果实时传送。同时,审批管理系统要在线监控审批部门的审批行为,对审批环节进行全程跟踪督办和审批节点控制,杜绝体外循环,提高审批服务水平。住房城乡建设部也将整合建立工程建设项目审批管理系统,与各试点地区的系统连接,实时了解各地审批管理情况,以便加强对地方工程建设项目审批工作的指导和监督管理。


  三是“一个窗口”提供综合服务。目前,很多审批部门都设立了服务窗口,但由于分散设置、分别受理,企业和群众需要到多个不同窗口申报,带来很大不便。这次改革提出要整合各部门和各市政公用单位分散设立的服务窗口,设立工程建设项目审批综合服务窗口。综合服务窗口统一收件,通过工程建设项目审批管理系统将申报材料推送给各审批部门,各审批部门网上接受、共享材料、实施流转、同步办理,再由综合服务窗口统一出件,真正实现一个窗口服务和管理,进“一家门”,办“多家事”。


  四是“一张表单”整合申报材料。工程建设项目审批环节多,一环扣一环,很多时候企业和群众都需要重复跑路,重复排队,重复提交材料,消耗资源,效率低下。这次改革提出各审批阶段均实行“一份办事指南,一张申请表单,一套申报材料,完成多项审批”的运作模式。每个审批阶段的牵头部门要整合该阶段所有审批事项的办事指南和所需材料,制定统一的办事指南和申报表格。每个审批阶段申请人只需提交一套申报材料,同时要加强信息共享,做到凡是能通过网络共享或网络核验的材料,不得要求企业和群众重复提交。


  五是“一套机制”规范审批运行。形成完善的工作机制是确保工程建设项目审批改革规范有序、合理合规、运行顺畅的基础。首先,要坚持制度创新与依法行政相结合,试点地区要在立法权限内,加强制度建设,明确部门职责,明晰工作规程,规范审批行为,通过建章立制将改革措施制度化、规范化,确保改革顺利推进。其次,要建立起审批协调机制,协调解决部门意见分歧。最后,要建立督办督查制度,实时跟踪审批办理情况,对全过程实施督查,加强对审批部门及办事人员的监督考评,不断提高审批水平。


  8.问:这次改革在精简审批环节、压减审批时间同时,如何加强监督管理以保障公共利益和安全?


  答:这次改革坚持放管结合,在简政放权的同时,要求各地加快建立与工程建设项目审批制度改革相适应的监管体系,推动工程建设项目审批向“宽进、严管、重罚”转变,既要审的快,也要管得好。


  一是加强事中事后监管。全面推行“双随机、一公开”监管,加大对违法违规行为的处罚力度,采取更严厉的处罚措施和市场禁入措施,增加不法行为的违法成本。


  二是加强信用体系建设。要建立覆盖工程建设项目全部主体的诚信体系,建立黑名单制度,将企业和从业人员违法违规、不履行承诺的不良行为向社会公开,加快构建以信息归集共享为基础,以信息公示为手段,以信用监管为核心的监管制度,让失信主体“一处失信、处处受限”。


  三是加强对中介和公共服务机构的管理。中介服务和市政公用服务虽然不属于政府行政审批,但却是工程建设项目审批流程中的重要部分,也是企业和群众反映比较集中的环节。此次改革要下大力气全面整顿规范中介和市政公用市场,建立健全管理制度,要在所有中介机构和市政公用服务单位中实行服务承诺制,明确服务标准和办事流程,规范服务收费和时限。要依托工程建设项目审批管理系统建立中介服务网上办事大厅,对中介服务推行入驻备案、合同网签、服务评价、信息公示等制度,用信息化手段对中介服务办理时限、服务质量、收费情况进行全方位、全过程监督。


  9.问:如何保障各项改革措施得到落实,全面实现改革目标?


  答:这次改革试点时间紧,任务重,抓好组织实施、确保改革工作落到实处至关重要。一是强化组织领导。各试点地区要成立以主要负责同志为组长的领导小组,按照改革的时间要求、目标要求、内容要求和质量要求,扎扎实实做好每一项工作,尽快形成一批可复制、可推广的经验,为全国工程建设项目审批制度改革趟出一条路子。要编制实施方案,细化分解任务,明确责任部门,制定时间表、路线图,确保试点工作有序推进。要大胆创新,依法依规推进改革工作,改革中涉及突破相关法律法规及政策规定的,按照程序修订相关法律法规或报有权机关授权。


  二是加强督查考评。试点地区党委政府要加大对有关部门改革工作的督查力度,跟踪督查改革任务落实情况。按照国务院要求,住房和城乡建设部将会同相关部门建立工程建设项目审批制度改革考核评价机制,适时对各地工作情况进行督查考核,并向国务院报告有关情况。


  三是做好宣传引导。要通过多种形式及时宣传报道试点工作的改革措施和取得的成效,增进社会公众对试点工作的了解和支持,及时回应群众关切,让企业和群众感受到实实在在的改革成效,为顺利推进试点工作营造良好的舆论环境。


部局解读2:

王蒙徽部长在工程建设项目审批制度改革试点培训会上的讲话

(2018年6月5日)


  按照工程建设项目审批制度改革试点工作安排,今天我们在厦门市举办改革试点培训会。这次培训的主要任务,是贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、创造良好营商环境的决策部署,认真学习韩正副总理在改革试点工作座谈会上的重要讲话精神,全面解读国务院常务会议和《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》精神,介绍厦门、沈阳等地推进工程建设项目审批制度改革的经验、路径和方法,进一步统一思想,凝聚共识,帮助试点地区吃透改革精神,增强改革信心,理清改革思路,掌握工作方式方法,提高工作本领,确保能够按时保质完成改革试点任务。


  16个试点地区推进工程建设项目审批制度改革,都有一定的工作基础。这次培训安排了一天半的时间,包括政策解读、经验介绍、现场答疑和实地参观等多个环节,就是要帮助大家切实把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来,在原有工作基础上加快推进改革试点。同时,这次改革试点时间紧、任务重、压力大,到年底完成第一阶段试点任务只剩半年时间,6月底试点地区就要完成实施方案,希望大家根据这次座谈会的精神和培训会的要求,回去后抓紧贯彻落实,开展工作。


  下面,我讲两点意见。


  一、切实提高思想认识

  党中央、国务院高度重视推进政府职能转变、优化营商环境工作。习近平总书记多次强调要加快改善营商环境,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,激发各类市场主体活力,实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策,营造稳定公开透明、可预期的营商环境。李克强总理在政府工作报告和国务院常务会议上反复强调要简政放权、放管结合、优化服务,推进工程建设项目审批制度改革。6月4日,韩正副总理赴厦门调研推进政府职能转变、优化营商环境等工作,并召开座谈会研究部署工程建设项目审批制度改革试点工作。


  (一)工程建设项目审批制度改革是贯彻落实新发展理念的重要举措。

  习近平总书记在党的十九大报告中指出,发展是解决我国一切问题的关键和基础,发展必须是科学发展,必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。习近平总书记多次强调,全党要把思想和行动统一到新发展理念上来,努力提高统筹贯彻新发展理念的能力和水平,对不适应、不适合甚至违背新发展理念的认识要立即调整,对不适应、不适合甚至违背新发展理念的行为要坚决纠正,对不适应、不适合甚至违背新发展理念的做法要坚决摒弃。


  五大发展理念也是五大发展动力。转换经济增长动力,就是要转换到五大发展动力上来。这次改革试点,是贯彻落实新发展理念、转换经济增长动力的一个很好的抓手。五大发展理念中,创新的基本条件是激发市场主体的活力,让市场主体在符合市场规律的良好环境中竞争。大家公认,深圳市的创新环境是国内最好的,因为深圳市有较为完善的社会主义市场经济体制机制。深圳市的企业家告诉我,之所以到深圳市创业,就是因为深圳市政府“你不找他,他不找你,你有事要找他,他会努力做好服务”。我担任沈阳市委书记期间带领代表团访问深圳市,深圳市的东北老乡计划成立一个支持东北振兴发展的社团,“五一”前把相关材料报给深圳市民政局,民政局反馈说节前只有一个工作日了,来不及发证,但可以安排工作人员现场宣布同意成立这个社团,这样成立大会就可以召开。从这件小事,就可以看出深圳市对市场主体的服务态度和良好的市场环境。创新必须要有这种条件,这是和审批制度紧密联系在一起的。如果全国各地的行政审批制度都和深圳市一样,市场环境就会大大改善,创新活力就会释放,创新竞争力也会大大提高。


  协调既是发展的手段又是发展的目标,同时还是评价发展的标准和尺度。很多工作就是因为不协调,相互制约、相互掣肘,导致效率低下。这次改革试点,就是要解决工程建设项目审批中市场主体反映突出的诸多不协调的问题。厦门市推行工程建设项目审批制度改革已有3年多的时间,取得了一定成效,但受国家层面法律法规的制约,难以取得更大的突破。特别是过去我们“重审批、轻监管”,一讲加强管理就变成加强审批,结果往往“一个人生病,大家一起吃药”。如果这些不协调的问题通过改革解决了,今后的发展就是协调的发展。


  绿色是永续发展的必要条件。绿色发展是一个系统工程,首先要树立绿色发展的理念,不能为了短期政绩损害长远利益。我在厦门工作期间组织编制了美丽厦门战略规划,最大的困难就是做各区领导的思想工作,打通山海通廊,构筑理想山水城空间格局,形成生态城市的本底。厦门是一座美丽的城市,北部是山,有九条溪流入海,山海通过水系、廊道连在一起,就形成了很好的山水格局和良好的生态本底。这样的格局和本底必须严格保护,绝对不能为了眼前利益在山上建旅馆,在水系中建工厂,不能吃祖宗的饭、断子孙的路。现在我国资源环境承载能力已近极限,我们要为中华民族的永续发展做这一代人应该做的事。


  开放是国家繁荣发展的必由之路。现在全世界都在提高自身竞争力,关键是改善营商环境,而工程建设项目审批制度是改善营商环境的难点和痛点所在。根据世界银行2018年《全球营商环境报告》,我国的营商环境在190多个经济体中整体排名78位,其中“办理建筑许可”指标位列172位,在10个评价指标排序中列最后,不仅落后于发达经济体,也落后于很多发展中国家。


  共享是逐步实现共同富裕的要求,实质是坚持以人民为中心的发展思想。在工程建设项目审批方面,由于涉及的环节多、部门多、层级多、手续多,办事难、耗时长等问题仍比较突出,与经济社会发展要求和人民群众期待相比,仍有不小差距,直接影响市场主体和人民群众的获得感、幸福感。


  这次改革试点,是推动贯彻落实新发展理念,真正把五大发展理念转化为五大发展动力的重要举措。我们一定要认真贯彻党中央、国务院的工作部署,把五大发展理念贯彻落实到改革试点工作的全过程。


  (二)工程建设项目审批制度改革是转方式、调结构的重要平台。

  经济发展进入新常态,是对当前及今后一个时期我国经济发展态势的判断,主要有三个特点:一是速度换挡,由高速增长转向中高速增长;二是结构优化,经济结构不断优化升级;三是动力转换,从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。习近平总书记在党的十九大报告中进一步指出,中国特色社会主义进入了新时代,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。


  转方式、调结构,首先是思想方式的转变,然后是工作方式的转变。如果继续沿用过去的工作方式方法,在这个攻关期不仅解决不了问题,反而会制约发展、影响发展。推进工程建设项目审批制度改革,就是要促进发展方式从要素驱动转向创新驱动,从万马齐奔、各显其能,让一部分地区、一部分人先富转向统筹兼顾,走向共同富裕。


  工作方式转变的关键,是从过去以项目为导向的工作方式,转向以规划为导向的工作方式。过去无论是招商引资,还是年度投资计划,都围绕项目展开,以项目为导向。但这些项目有没有关联,项目之间是否协调,却很少有人关注,都只片面追求投资和GDP的扩张。进入新时代,以项目为导向的工作方式已经难以为继,继续下去只会阻碍发展。


  贯彻落实五大发展理念的核心是统筹,科学规划是统筹的重要手段。厦门市在推进工程建设项目审批制度改革时,首先从统筹规划开始。如果规划不能统筹起来,各个部门对规划没有形成共识,就无法形成“一张蓝图”,也就无法推进工程建设项目审批制度改革。反过来说,工程建设项目审批制度改革是推动以规划为导向,转方式、调结构的重要平台。


  (三)工程建设项目审批制度改革是转变政府职能的重要抓手。


  党的十八届三中全会指出,要推进国家治理体系和治理能力现代化,要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这次工程建设项目审批制度改革,既是使市场在资源配置中起决定性作用的重要抓手,也是更好发挥政府作用的重要抓手。我们必须认识到,在社会主义市场经济条件下,政府不仅不能缺位,还要更好地发挥作用,从过去的“重审批、轻服务、轻监管”转向更好地服务和推动经济社会发展。


  要推进国家治理体系和治理能力现代化,就要从无限政府向有限政府转变,加快建设法治社会。这次工程建设项目审批制度改革,是通过建设法治政府来推动法治社会建设的重要抓手。全社会都尊法守法,是市场经济的基本要求。过去政府审批后,大家都认为这就意味着政府认可了,出了事情都由政府兜底,而且很多时候市场主体的违法成本很低,违法收益却很大,很难营造全社会尊法守法的氛围。因此,在强调政府守法,建设法治政府的同时,还要推进法治社会的建设。


  在厦门市推进工程建设项目审批制度改革时,我曾经跟有关负责同志强调,推行告知承诺制,只要项目业主承诺了我就认可,但同时双方也要书面确认,如果业主违反承诺政府就要处罚业主,罚到业主赚不了钱,甚至还亏本。也就是说,要通过实行告知承诺制,促进全社会共同守法。各地在推行工程建设项目审批制度改革,优化再造审批流程时,要切实把这些理念贯彻落实进去,切实把改革试点作为推动政府职能转变的重要抓手。


  二、切实抓住关键环节、关键问题

  (一)把厦门的经验学懂弄通。

  这次改革试点座谈会之所以选择在厦门召开,是因为厦门改革推得比较早,而且经过实践检验能走通。工程建设项目审批制度改革不是今天想做,马上就能做成,需要实际项目进行检验,把审批的全过程走完了,才知道行不行。一些城市刚刚才开始改革,做完了顶层设计,但从顶层设计到项目实际落地还有一定距离。厦门市改革至今,已有3000多个投资建设项目经过审批落地,1000多个项目已经竣工。事实证明,厦门经验走得通,可以实现国务院提出的审批时间从200多天减少到120天的改革目标。况且,厦门的改革探索,是在上位法律法规尚未调整的情况下进行的,进一步优化的空间还很大。


  尽管各个地方实际情况存在差异,但推进改革的基本要求是一致的,都要在《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》规定的改革目标任务基础上,提高审批效率,减少审批时限,释放改革红利。韩正副总理在改革试点工作座谈会上强调,判断改革是否取得成效,要以市场主体和群众感受为标准。也就是说,关键是服务对象要认可,要说好,政府自拉自唱、自编自演、自我陶醉的改革,是过不了关的。


  大家来参加培训,一定要把厦门市推进工程建设项目审批制度改革的经验和做法学明白,好的不好的都要学明白。要精准地学、完整地学,像解剖麻雀那样解剖厦门经验,不能东一榔头西一棒子,只见局部不见整体。


  (二)实施“全流程、全覆盖”改革。


  近年来,各地在工程建设项目审批制度改革方面下了不少功夫,取得了一定成效,但大部分都是局部性质的改革,做不到“全流程、全覆盖”。工程建设项目审批流程涉及多个部门,各个部门各管一段,如果不系统设计、整体推进,往往单个部门的审批效率是提高了,但有可能原有的审批事项和申请材料从行政机关流转到事业单位,再从事业单位流转到中介机构,绕了一圈后才流转到下一环节,这样的改革没有提高整体效率,是无效的。


  这次改革试点强调“全流程、全覆盖”,就是要避免上述状况的发生,进行全面系统的改革,彻底扫除改革的死角盲区,把行政审批制度改革向纵深推进。各地制定的改革试点实施方案,一定要按照“全流程、全覆盖”的要求,既覆盖行政许可等审批事项,又覆盖技术审查、中介服务、市政公用服务以及备案等其他类型事项,哪怕是时间长一些,也绝不能有漏项缺项。


  (三)优化再造审批流程。


  试点地区要按照《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》要求,统一再造审批流程,把工程建设项目审批流程划分为四个阶段,每个审批阶段确定一家牵头部门,实行“一家牵头、并联审批、限时办结”。


  这四个阶段的划分,是多次调研、总结的成果。其中,第一个阶段是立项用地规划许可,主要包括项目审批核准备案、选址意见书核发、用地预审、用地规划许可等。第二个阶段是工程建设许可,主要包括设计方案审查、建设工程规划许可证核发等。第三个阶段是施工许可,主要包括消防、人防等设计审核确认和施工许可证核发等。第四个阶段是竣工验收,主要包括规划、国土、消防、人防等验收及竣工验收备案等。


  需要着重强调的是,竣工验收一定要实行联合验收。从各地的实践看,不联合验收带来的矛盾非常多,有些企业甚至会钻空子获取非法利益。比如一些房地产开发企业在某一个部门验收通过后就卖房,但如果其他部门验收通过不了,就办不了产权证等,因为政府已经“验收”了,购房者就会来找政府,带来许多矛盾,这种情况并不鲜见。因此,各地要大力推行联合验收,规定在一定的时间段内由相关部门对工程建设项目进行联合验收,验收合格后统一发证。这样做,可以有效避免监管漏洞,维护群众合法权益。


  (四)狠抓“五个一”建设。

  从厦门市的经验看,“五个一”是工程建设项目审批制度改革的关键所在。如果试点地区不能完成“五个一”建设,就意味着没有完成改革试点任务。“五个一”中的重中之重、难中之难,在于“一张蓝图”“一个系统”和“一套机制”。这三个“一”,需要苦练内功,像习近平总书记说的“像绣花一样精细”才能真正干好。


  “一张蓝图”是基础。要坚持“统筹规划、规划统筹”,统筹整合各类规划形成“一张蓝图”,用整合后的规划统筹发展、推动工作。厦门市的“一张蓝图”是厦门市委市政府编制的《美丽厦门战略规划》,其主要内容:一是战略定位,到建党100周年时建成美丽中国典范城市,到建国100周年时建成展现中国梦的样板城市;二是理想空间格局,明确山水城的关系,划定生态控制线和城市开发边界,确定城市发展主要方向和空间布局形态;三是资源环境承载能力,充分考虑人口和资源安全底线,使城市建设发展、城市规模与资源环境承载力相适应;四是制定了三大发展战略和十大行动计划,确保战略规划有序实施、落到实处。规划的编制过程,就是统一思想的过程。《美丽厦门战略规划》编制过程中,发放了70多万份意见调查表征求400多万厦门市民的意见,在征求过程中解决了不少人民群众关心的身边小事,形成了社会共识。


  美丽厦门战略规划的编制历时一年,后来又根据实施情况做了进一步完善提升。这次给大家半年的时间编制“一张蓝图”,确实难度不小。沈阳市在学习厦门市的基础上,花了三个月时间完成“一张蓝图”编制,即《沈阳振兴发展战略规划》。北京、上海市新一版规划期至2035年的城市总体规划已经完成并获批,去年开始试点编制新一版城市总体规划的15个试点城市也有一定工作基础。希望大家回去后抓紧向市委书记市长汇报,抓紧编制“多规合一”的“一张蓝图”,统一思想,工程建设项目生成要在“一张蓝图”上,项目审批也要在“一张蓝图”上,真正实现从项目导向向规划导向的转变。


  “一个系统”是关键。建立工程建设项目审批管理系统的关键是“连”,要在国家和地方现有信息平台基础上,整合形成“横向到边、纵向到底”的“一个系统”。“横向到边”,就是将各个部门的审批系统按照一个标准连起来;“纵向到底”,就是要把市、区级政府及相关部门都连起来。只有做到“横向到边、纵向到底”,才是真正的“全流程、全覆盖”。各地一定要充分利用好现有的各类信息平台,统一标准进行整合,实现空间信息和审批数据共享、业务协同办理。


  “一套机制”是保障。厦门市建立了涉及顶层设计、部门协调、监督监管、动态更新等内容的220余项规章制度,出台了全国首部“多规合一”地方性法规,形成了比较完善和成熟的“一套机制”,使工程建设项目审批制度改革工作有法可依、有章可循。当然厦门市的这套机制,是在上位法律法规未改的时候建立的,上位法律法规修改后,审批流程、审批环节和审批时间可以做更多的简化和优化。试点地区要全面学习厦门经验,抓紧完善相关规章制度,为改革试点工作提供有力保障。住房城乡建设部将会同有关部门对相关法律、行政法规、部门规章、规范性文件和标准规范等进行梳理,根据改革需要提出修改建议,按照程序报有权机关批准或授权修改,为顺利推进改革保驾护航。试点地区在改革进程中,要及时提出修改完善上位法的意见和建议。


  还有两个“一”,即“一个窗口”和“一张表单”也很重要,是提高审批效率,“让信息多跑路、让群众少跑腿”,方便群众办事,让人民群众切切实实体会到改革红利,增强获得感、幸福感的重要手段,是改革成果的外部体现,试点地区也要下大力气抓好。


  (五)加强政务大厅建设。


  政务大厅是试点地区政府服务群众、服务企业、服务社会、服务改革发展的重要窗口,是党委、政府联系群众的桥梁纽带。政务大厅的建设,不能建得像超市或自由市场,这显然不是建立政务大厅的初衷;也不建议把政务大厅建成审批局,因为这种做法没有把运动员和裁判员分开。厦门市的政务大厅是裁判员,不是运动员,不直接管审批,只负责指导、协调、监督审批的人和事。这种机制很重要,一方面市政府需要有一个部门监督、协调负责审批的相关部门,督促各个部门按照统一的流程和要求来审批;另一方面,即使把所有的审批权都划给一个部门,这个部门也很难做好审批。厦门市政务大厅是一个副厅级机构,由市政府副秘书长兼任主任,市纪委派出驻中心纪检组。凡进驻政务大厅人员,都要将党的关系转移至政务大厅,实现党对干部的管理,充分发挥监督、协调、督办和指导作用。


  最后,我再强调一下培训纪律问题。一是希望大家全身心投入学习,结合各地区工程建设项目审批工作现状,带着问题参加培训,联系实际开展研讨,做到学有所思、学有所悟、学有所得。二是希望大家严格遵守中央八项规定精神,切实管好自己、管好带过来的队伍。


  希望大家回去后,第一时间将此次厦门现场会和培训会的主要精神向党委政府主要负责同志汇报,认真研究制定实施方案,在6月底之前把实施方案报上来,我们会尽快反馈意见。试点地区要切实把实施方案做好,统一思想,提高认识,加快启动改革试点工作,确保按时保质完成改革试点任务。

  这次培训工作,得到了厦门市委市政府的大力支持,在此我代表住房和城乡建设部及参加培训的各位同志,向厦门市委市政府表示诚挚的谢意!

  谢谢大家!


附:国务院办公厅关于印发住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定的通知(2008年)国办发[2008]74号



住房和城乡建设部

主要职责内设机构和人员编制规定

  根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》(国发[2008]11号),设立住房和城乡建设部,为国务院组成部门。

  一、职责调整

  (一)将原建设部的职责划入住房和城乡建设部。

  (二)取消已由国务院公布取消的行政审批事项。

  (三)取消住房和城乡建设领域个人执业资格行政审批的审查事项。

  (四)将指导城市客运的职责划给交通运输部。

  (五)将城市管理的具体职责交给城市人民政府,并由城市人民政府确定市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、城市客运、市政设施、园林、市容、环卫和建设档案等方面的管理体制。

  (六)加快建立住房保障体系,完善廉租住房制度,着力解决低收入家庭住房困难问题。

  (七)加强城乡规划管理,推进建筑节能,改善人居生态环境,促进城镇化健康发展。

  二、主要职责

  (一)承担保障城镇低收入家庭住房的责任。拟订住房保障相关政策并指导实施。拟订廉租住房规划及政策,会同有关部门做好中央有关廉租住房资金安排,监督地方组织实施。编制住房保障发展规划和年度计划并监督实施。

  (二)承担推进住房制度改革的责任。拟订适合国情的住房政策,指导住房建设和住房制度改革,拟订全国住房建设规划并指导实施,研究提出住房和城乡建设重大问题的政策建议。

  (三)承担规范住房和城乡建设管理秩序的责任。起草住房和城乡建设的法律法规草案,制定部门规章。依法组织编制和实施城乡规划,拟订城乡规划的政策和规章制度,会同有关部门组织编制全国城镇体系规划,负责国务院交办的城市总体规划、省域城镇体系规划的审查报批和监督实施,参与土地利用总体规划纲要的审查,拟订住房和城乡建设的科技发展规划和经济政策。

  (四)承担建立科学规范的工程建设标准体系的责任。组织制定工程建设实施阶段的国家标准,制定和发布工程建设全国统一定额和行业标准,拟订建设项目可行性研究评价方法、经济参数、建设标准和工程造价的管理制度,拟订公共服务设施(不含通信设施)建设标准并监督执行,指导监督各类工程建设标准定额的实施和工程造价计价,组织发布工程造价信息。

  (五)承担规范房地产市场秩序、监督管理房地产市场的责任。会同或配合有关部门组织拟订房地产市场监管政策并监督执行,指导城镇土地使用权有偿转让和开发利用工作,提出房地产业的行业发展规划和产业政策,制定房地产开发、房屋权属管理、房屋租赁、房屋面积管理、房地产估价与经纪管理、物业管理、房屋征收拆迁的规章制度并监督执行。

  (六)监督管理建筑市场、规范市场各方主体行为。指导全国建筑活动,组织实施房屋和市政工程项目招投标活动的监督执法,拟订勘察设计、施工、建设监理的法规和规章并监督和指导实施,拟订工程建设、建筑业、勘察设计的行业发展战略、中长期规划、改革方案、产业政策、规章制度并监督执行,拟订规范建筑市场各方主体行为的规章制度并监督执行,组织协调建筑企业参与国际工程承包、建筑劳务合作。

  (七)研究拟订城市建设的政策、规划并指导实施,指导城市市政公用设施建设、安全和应急管理,拟订全国风景名胜区的发展规划、政策并指导实施,负责国家级风景名胜区的审查报批和监督管理,组织审核世界自然遗产的申报,会同文物等有关主管部门审核世界自然与文化双重遗产的申报,会同文物主管部门负责历史文化名城(镇、村)的保护和监督管理工作。

  (八)承担规范村镇建设、指导全国村镇建设的责任。拟订村庄和小城镇建设政策并指导实施,指导村镇规划编制、农村住房建设和安全及危房改造,指导小城镇和村庄人居生态环境的改善工作,指导全国重点镇的建设。

  (九)承担建筑工程质量安全监管的责任。拟订建筑工程质量、建筑安全生产和竣工验收备案的政策、规章制度并监督执行,组织或参与工程重大质量、安全事故的调查处理,拟订建筑业、工程勘察设计咨询业的技术政策并指导实施。

  (十)承担推进建筑节能、城镇减排的责任。会同有关部门拟订建筑节能的政策、规划并监督实施,组织实施重大建筑节能项目,推进城镇减排。

  (十一)负责住房公积金监督管理,确保公积金的有效使用和安全。会同有关部门拟订住房公积金政策、发展规划并组织实施,制定住房公积金缴存、使用、管理和监督制度,监督全国住房公积金和其他住房资金的管理、使用和安全,管理住房公积金信息系统。

  (十二)开展住房和城乡建设方面的国际交流与合作。

  (十三)承办国务院交办的其他事项。

  三、内设机构

  根据上述职责,住房和城乡建设部设15个内设机构:


  (一)办公厅。

  负责文电、会务、机要等机关日常运转工作;承担信息、安全、保密、新闻宣传、政务公开和信访等工作;按照国家档案行政主管部门的要求,指导城市建设档案工作。

  (二)法规司。

  组织起草法律法规草案和部门规章;承担有关规范性文件的合法性审核工作;指导住房和城乡建设普法、行政执法、行政执法监督、行政复议和行政应诉。

  (三)住房改革与发展司(研究室)。

  拟订适合国情的住房政策;指导住房建设和住房制度改革;组织编制全国住房建设规划和年度计划并指导实施;研究分析住房和城乡建设的重大问题;起草综合性文稿。

  (四)住房保障司。

  拟订住房保障政策并指导实施;承办中央廉租住房资金安排的有关事项;组织编制住房保障发展规划和年度计划并监督实施。

  (五)城乡规划司。

  拟订城乡规划的政策和规章制度;组织编制和监督实施全国城镇体系规划;指导城乡规划编制并监督实施;指导城市勘察、市政工程测量、城市地下空间开发利用和城市雕塑工作;承担国务院交办的城市总体规划、省域城镇体系规划的审查报批和监督实施;承担历史文化名城(镇、村)保护和监督管理的有关工作;制定城乡规划编制单位资质标准并监督实施。

  (六)标准定额司。

  组织拟订工程建设国家标准、全国统一定额、建设项目评价方法、经济参数和建设标准、建设工期定额、公共服务设施(不含通信设施)建设标准;拟订工程造价管理的规章制度;拟订部管行业工程标准、经济定额和产品标准,指导产品质量认证工作;指导监督各类工程建设标准定额的实施;拟订工程造价咨询单位的资质标准并监督执行。

  (七)房地产市场监管司。

  承担房地产市场的监督管理;拟订房地产市场监管和稳定住房价格的政策、措施并监督执行;指导城镇土地使用权有偿转让和开发利用工作;提出房地产业的发展规划、产业政策和规章制度;拟订房地产开发企业、物业服务企业、房屋中介的资质标准并监督执行;组织建设并管理全国房屋权属信息系统。

  (八)建筑市场监管司。

  拟订规范建筑市场各方主体行为、房屋和市政工程项目招标投标、施工许可、建设监理、合同管理、工程风险管理的规章制度并监督执行;拟订工程建设、建筑业、勘察设计的行业发展政策、规章制度并监督执行;拟订建筑施工企业、建筑安装企业、建筑装饰装修企业、建筑制品企业、建设监理单位、勘察设计咨询单位资质标准并监督执行;认定从事各类工程建设项目招标代理业务的招标代理机构的资格。

  (九)城市建设司。

  拟订城市建设和市政公用事业的发展战略、中长期规划、改革措施、规章;指导城市供水、节水、燃气、热力、市政设施、园林、市容环境治理、城建监察等工作;指导城镇污水处理设施和管网配套建设;指导城市规划区的绿化工作;承担国家级风景名胜区、世界自然遗产项目和世界自然与文化双重遗产项目的有关工作。

  (十)村镇建设司。

  拟订村庄和小城镇建设政策并指导实施;指导镇、乡、村庄规划的编制和实施;指导农村住房建设、农村住房安全和危房改造;提出进城定居农民的住房政策建议;指导小城镇和村庄人居生态环境的改善工作;组织村镇建设试点工作,指导全国重点镇的建设。

  (十一)工程质量安全监管司。

  拟订建筑工程质量、建筑安全生产和建筑工程竣工验收备案的政策、规章制度并监督执行;组织或参与工程重大质量、安全事故的调查处理;组织拟订建筑业、工程勘察设计咨询业技术政策并监督执行;组织工程建设标准设计的编制、审定和推广;组织编制城乡建设防灾减灾规划并监督实施;拟订各类房屋建筑及其附属设施和城市市政设施的建设工程抗震设计规范。

  (十二)建筑节能与科技司。

  拟订建筑节能的政策和发展规划并监督实施;组织实施重大建筑节能项目。指导房屋墙体材料革新工作;组织拟订住房和城乡建设的科技发展规划和经济政策;组织重大科技项目研究开发;组织国际科技合作项目的实施及引进项目的创新工作,指导科技成果的转化推广。

  (十三)住房公积金监管司。

  拟订住房公积金政策和发展规划并组织实施;制定住房公积金缴存、使用、管理和监督制度;监督全国住房公积金和其他住房资金的管理、使用和安全;管理住房公积金信息系统。

  (十四)计划财务与外事司。

  组织编制住房和城乡建设的行业发展规划;参与研究建设领域财税价格政策;管理部信息统计工作;负责机关各项资金和国有资产的管理和使用;监督直属单位、部管社会团体的财务和国有资产的管理;承担住房和城乡建设行业的国际交流合作和外事工作。

  (十五)人事司。

  承担机关和直属单位的人事及机构编制管理事项;组织制定行业职业标准、执业资格标准、专业技术职称标准;按规定承担组织拟订高等院校建设类专业的教育标准和评估标准。

  机关党委 负责机关和在京直属单位的党群工作。

  离退休干部局 负责机关离退休干部工作,指导直属单位的离退休干部工作。

  四、人员编制

  住房和城乡建设部机关行政编制为345名(含两委人员编制10名、援派机动编制4名、离退休干部工作人员编制37名)。其中:部长1名、副部长4名,司局级领导职数57名(含总规划师1名、总工程师1名、总经济师1名、机关党委专职副书记2名、离退休干部局领导职数3名)。

  五、其他事项

  (一)城市地铁、轨道交通方面的职责分工。住房和城乡建设部指导城市地铁、轨道交通的规划和建设,交通运输部指导城市地铁、轨道交通的运营。

  (二)工程建设国家标准由国务院标准化行政主管部门统一编号并会同住房和城乡建设部联合发布。

  (三)所属事业单位的设置、职责和编制事项另行规定。

  六、附则

  本规定由中央机构编制委员会办公室负责解释,其调整由中央机构编制委员会办公室按规定程序办理。